Von Bodo Ellmers

Im November 2023 hat die UN eine bahnbrechende Resolution zur internationalen Steuerkooperation beschlossen. Sie eröffnet einen zwischenstaatlichen Verhandlungsprozess von dem sich viele eine UN-Steuerkonvention von universaler Gültigkeit versprechen. Die Sondersitzung des UN-Wirtschafts- und Sozialrats am 31. März 2023 war das erste Abtasten der Verhandlungsgruppen.    

Steuerkooperation ist der vielleicht am schlechtesten regulierte Bereich der internationalen Wirtschaftsordnung. Eine spezialisierte Internationale Steuerorganisation ist so wenig existent wie ein umfassender Rechtsrahmen von universaler Gültigkeit. Die Tausenden von bilateralen Steuerabkommen, die die Staaten in Abwesenheit eines multilateralen Regelwerkes abgeschlossen haben, haben mehr Verwirrung und Komplexität als Ordnung und Fairness ins System gebracht. Die Regulierungslücken machen Steuervermeidung einfach. Besonders transnationale Konzerne nutzen die Situation aus, um ihre Abgaben zu reduzieren. Alle Staaten leiden an den Einnahmeausfällen. Besonders ins Gewicht fallen sie in den Ländern niedrigen Einkommens, wo jeder Euro im Budget zählt, um öffentliche Güter zu finanzieren und der Entwicklungshilfeabhängigkeit zu entkommen.

Historischer Durchbruch bei den Vereinten Nationen

Entwicklungsländer, und ganz besonders die Afrika-Gruppe bei den Vereinten Nationen, sind dann auch die treibende Kraft der jüngsten Fortschritte. Ein historischer Durchbruch für effektivere Globale Governance im Steuerbereich ist die UN-Resolution 77/244, die im letzten Herbst von der UN-Generalversammlung einstimmig angenommen wurde. Diese mandatiert zwischenstaatliche Verhandlungen zum Themenkomplex Steuerkooperation am UN-Hauptsitz in New York. Damit ist ein erster wichtiger Schritt getan, um die Regulierungslücken zu füllen. Denn während es in anderen Politikfeldern komplexe Verhandlungsformate gibt – ein zentrales Beispiel ist der UN-Klimaprozess mit seinen jährlichen Gipfeln, den Conferences of the Parties oder Klima-COPs – gab es im Politikfeld Steuern bislang keinen Ort, an dem die Weltgemeinschaft geschlossen zusammenkommen kann, um universal gültige Vereinbarungen zu treffen. Diese Governance-Lücke ist jetzt Geschichte.

Allerdings mussten die afrikanischen Länder ihre Ambitionen erstmal reduzieren. Ihr ursprünglicher Resolutionsentwurf hatte vorgesehen, sofort einen Prozess zu einer UN-Steuerkonvention zu mandatieren, also mit schnellem Schritt und auf direktem Kurs auf ein rechtsverbindliches multilaterales Instrument zuzusteuern. Dies stieß in den Verhandlungen auf Widerstand seitens der USA und einiger anderer OECD-Mitgliedsstaaten, auch aus Europa. Deren Hauptbefürchtung scheint zu sein, dass sie Besteuerungsrechte an Länder des globalen Südens abtreten müssen. Denn bislang führen transnationale Konzerne ihre Steuern überwiegend im Heimatland ihrer Konzernzentralen ab. Länder in denen sie ihre Geschäfte tätigen, gehen dagegen leer aus. Das bedingt die gewaltigen Einnahmeverluste gerade in Afrika.

Als Kompromisslösung ist Resolution 77/244 ergebnisoffen gestaltet, gibt also ein internationales Rahmenwerk zu Steuern als möglichen Ausgang der zwischenstaatlichen Verhandlungen an, aber nicht in verbindlicher Weise. Zunächst wurde ohnehin der UN-Generalsekretär beauftragt, einen ausführlichen Bericht über die existierenden Rechtsinstrumente anzufertigen, der die Grundlage der Verhandlungen bieten solle. Dies auf Basis eines konsultativen Prozesses. Die Eingaben der UN-Mitgliedstaaten und anderer Stakeholder wurden im März 2023 der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Diese vorbildliche Praxis beweist auch, dass der neue UN-Prozess höchste Standards der Transparenz einhalten will. Bislang fanden bi- oder plurilaterale Verhandlungen zu Steuern immer unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt.    

Der globale Süden als treibende Kraft            

Um die derzeitig Dynamik zu nutzen, hat auch der Wirtschafts- und Sozialrat der UN im März 2023 eine Sondersitzung zu Steuern einberufen. Die eintägige Sitzung befasste sich einerseits mit der Rolle von Steuern im Kontext der Energiewende, das andere Thema war die erste große Debatte zu internationaler Steuerkooperation seit Annahme der UN-Resolution. Hier ließ sich also erkennen, wo die Parteien stehen. Beachtlich war, dass sich die Länder des globalen Südens auch außerhalb Afrikas geschlossen hinter das Vorhaben stellten.

Besonders prägnant war der Einsatz Kolumbiens, dessen Finanzminister José Antonio Ocampo die Sitzung als Hauptredner eröffnete. Ocampo prangerte die bestehenden Defizite schonungslos an und brachte den Begriff UN Tax Convention zurück in die Debatte. Die Unterstützung eines lateinamerikanischen Landes – das noch dazu ein OECD-Mitgliedsstaat ist – war bedeutend. Ocampo ist darüber hinaus kein unbeschriebenes Blatt. Als Wirtschaftsprofessor und ehemaliger Vorsitzender des UN Committees on Development Policy kennt er die Bedürfnisse des globalen Südens genau. Er war auch Mitglied des FACTI-Expertenpanels der UN zu illegitimen Finanzflüssen, das sich bereits in 2021 für die UN-Steuerkonvention ausgesprochen hat, und Hauptredner eines von Global Policy Forum und Partnern im April 2022 in New York organisierten Fachgesprächs, in dem wir zivilgesellschaftliche Vorschläge für eine UN-Steuerkonvention diskutiert haben.

Zögerliche Haltung im globalen Norden

Etwas skeptischer waren die Positionen aus dem Norden. Die USA deuteten in ihrer Intervention an, dass die Neuverteilung von Besteuerungsrechten im US-Parlament auf wenig Begeisterung stoßen könnte. Die deutsche Bundesregierung hatte bereits in ihrer Eingabe an den UN-Generalsekretär kommuniziert, dass ihr die Stärkung der internationalen Kooperation ein wichtiges Anliegen ist, das sie voll unterstützt. Von der Schaffung neuer und effektiverer Institutionen bei der UN muss sie allerdings noch überzeugt werden. Die EU will zunächst die Umsetzung von OECD-Abkommen zu Unternehmenssteuern priorisieren.

Jene stoßen aber im globalen Süden auf wenig Begeisterung, da sie die strukturelle Benachteiligung bei der Verteilung von Besteuerungsrechten nicht beenden werden. Auch der IWF betonte auf der Sitzung, dass ihre Umsetzung kaum frisches Geld in die leeren Kassen armer Länder spülen würde. Prominent angeführt von Zainab Ahmed, der Finanzministerin Nigerias, bekräftigten die Vertreter*innen afrikanischer Länder ihre Forderung nach einem ambitionierten zwischenstaatlichen Verhandlungsprozess bei den Vereinten Nationen, die zu keinem geringeren Ergebnis als einer umfassenden UN-Steuerkonvention führen soll. Es verspricht also, spannend zu bleiben. Die ersten Schritte hin zu einem effektiveren und faireren internationalen Steuersystem sind gemacht.